La apertura de la 78ª sesión de la Asamblea General de Naciones Unidas (AGNU), que ha tenido lugar esta semana en Nueva York, pasará a la historia como un momento trágico. Desde 2015, cuando los estados miembros de NNUU redefinieron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), centrados en la lucha contra la pobreza en los países menos desarrollados, como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la Agenda 2030 se ha convertido en el programa mínimo de urgencia de toda la Humanidad. Sin embargo, los informes del Secretario General Guterres no pueden ser más concluyentes: en relación con el cambio climático, la falta de aplicación de los Acuerdos de Paris “han abierto las puertas del infierno”; por lo que respecta a los ODS, solo un 12% de los objetivos están al alcance, el 50% no lo está y en un 30% de ellos se ha retrocedido con respecto a 2015.
Si la Gran Recesión de 2007-2008 fue la causa de la redefinición de los ocho ODM en los diecisiete ODS actuales, la pandemia de Covid y la crisis económica que la acompañó y siguió pusieron a prueba todos los programas e instituciones del sistema multilateral de Naciones Unidas. Los países industrializados aplicaron distintas medidas de confinamiento, más o menos estrictas, el comercio internacional se redujo sustancialmente, los cuellos de botella en la cadena de suministros acabaron provocando una oleada de inflación y la deuda acumulada ha empujado a la bancarrota a 58 de los 193 países miembros de NNUU. La acumulación de los efectos sociales, económicos y políticos de estas tres crisis, sin precedentes desde las crisis desde 1927 hasta el final de la Segunda Guerra Mundial en el Siglo XX, ha supuesto un retroceso histórico que ha cuestionado la globalización y las políticas neoliberales que habían articulado el capitalismo global desde el colapso de la URSS. Por si faltaba alguna evidencia, la gestión de la propia pandemia de Covid y de las vacunas -requisito esencial para relanzar las economías- ha sido desastrosa globalmente, con diferencias de vacunación entre el 89% en Europa y el 18% en Africa, aumentado la desigualdad global.
El punto de arranque es peor para el conjunto de la Humanidad, pero los retos en la segunda década del siglo XXI siguen siendo existenciales. Si para 2030 no se ha logrado reducir la pobreza extrema, reformar sustancialmente el sistema financiero internacional, hacer la transición justa hacia una economía de los cuidados y verde, el sistema multilateral y buena parte de las instituciones estatales nacionales se desmoronarán en una erosión sin precedentes de la legitimidad social. Y sin estos instrumentos imprescindibles para reducir el ascenso medio de las temperaturas a 1,5 Cº -y las predicciones actuales son de 2,8 Cº- las consecuencias serán prácticamente incontrolables e ingestionables políticamente, arrastrando al conjunto de la Humanidad en un bucle reaccionario y en una crisis civilizatoria cuyo último precedente fue la del Siglo XVII, con la llamada “pequeña glaciación” y las respuestas políticas que provocó (1 y 2).
La 78 sesión de la Asamblea General de NNUU es especialmente importante porque marca la mitad del camino en el cumplimiento de los ODS. Durante los dos últimos años, bajo la dirección personal de Antonio Guterres, las instituciones multilaterales de NNUU han intentado hacer un balance de la situación, identificar los obstáculos a superar, construir un método de actuación e iniciar las reformas instrumentales necesarias. El resultado ha sido una hoja de ruta, la Nueva Agenda Común, que comenzaba con la Cumbre de la Agenda 2030 el pasado 18 y 19 de septiembre, la Cumbre del Futuro en septiembre de 2024 y la Cumbre Social en septiembre de 2025, mientras se mantenían en paralelo las Cumbres Climáticas y las de Biodiversidad y se preparaba para 2025 una Cumbre para la Financiación al Desarrollo (que se ha ofrecido a organizar España), que debe ser un punto de inflexión en los debates sobre la reforma del sistema financiero internacional.
La crisis geopolítica
Pero el comienzo no ha podido ser peor. Cuando a los estado miembros menos desarrollados se les prometía la cooperación multilateral para superar las consecuencias de las tres crisis económicas y facilitar sus esfuerzos planificados para el cumplimiento de la Agenda 2030, con lo que se han encontrado es con una crisis geopolítica sin precedentes, centrada en la Guerra de Ucrania, que ha bloqueado el funcionamiento del Consejo de Seguridad y agravado una nueva carrera de armamentos nuclear y convencional.
No es que las crisis geopolíticas no existieran. A nivel regional, los primeros efectos de la crisis climática, los desplazamientos de refugiados y migratorios y la erosión por la deuda de las estructuras estatales poscoloniales en la región de los grandes lagos, Libia, Etiopía, Somalia, Sudán o el Sahel en África; en todo Oriente Medio tras las guerras de Irak y Siria y el mantenimiento de la ocupación israelí de Palestina; en Asia, con la victoria Taliban en Afganistán, las fricciones entre India y Pakistan, la expansión marítima de la zona de influencia de China y el programa nuclear de Corea del Norte. Pero estas tensiones geopolíticas regionales, en parte consecuencia de la intervención primero y la retirada militar posterior de EEUU en alguno de estos escenarios, han podido ser gestionadas por las grandes potencias en el Consejo de Seguridad, sin cuestionar sus intereses estratégicos y zonas de influencia tras el colapso de la URSS y las Guerras del Golfo. La guerra de Ucrania, resultado de la invasión rusa -aunque viniese precedida de la expansión de la OTAN, la revuelta del Maidan, la guerra del Donbass y la anexión rusa de Crimea en 2014- supone un cuestionamiento de los principios de la Carta de Naciones Unidas, de los mecanismos de mediación multilaterales (el proceso de Minsk) y del equilibrio geopolítico entre las grandes potencias, además de la amenaza de utilización de armas nucleares.
De la misma manera, la crisis de la globalización y el neoliberalismo capitalistas ha agravado la competencia económica entre EEUU y la UE con China, pero el bloqueo geopolítico de la Agenda 2030 amenaza con convertir esa competencia en dos bloques enfrentados, cada vez más incompatibles y con instituciones regulatorias y financieras diferentes y divergentes, a medida que se va ampliando los regímenes de sanciones. De llegar hasta sus últimas consecuencias, el sistema multilateral surgido del fin de la Segunda Guerra Mundial quedaría paralizado por una nueva guerra fría que haría imposible la cooperación internacional imprescindible para alcanzar los objetivos de la Agenda 2030.
En este sentido, los prolegómenos de la 78ª AGNU pueden resumirse en tres reuniones previas. La primera, el encuentro de los banqueros centrales en Jackson Hole, dónde se han ratificado en las subidas de los tipos de interés, en un diagnóstico equivocado de las causas de la inflación, que va a agravar sustancialmente la crisis de la deuda y puede provocar una recesión internacional. La segunda, la reunión de los BRICS en Johanesburgo que, con su ampliación, intenta estructurar una mayoría operativa alternativa en NNUU y contrapesar las políticas unilaterales occidentales. La tercera, la reunión del G-20 en Delhi, la principal estructura de coordinación de las grandes potencias globales y regionales, que empieza a manifestar los efectos de la polarización en bloques y su parálisis. Finalmente, y este es otro dato simbólico sobre las prioridades, cuatro de los dirigentes de las cinco grandes potencias no han acudido a la semana inaugural de la 78ª AGNU y solo Biden se ha dirigido a ella.
El programa de la 78ª AGNU
La organización de la semana inaugural de alto nivel, del 18 al 22 de septiembre, intentaba centrar las prioridades de NNUU, mas allá del debate general, un eufemismo para la larga exposición de monólogos de los 196 jefes de las delegaciones nacionales. Tres bloques se definen claramente:
1- La Agenda 2030, con las reuniones de alto nivel sobre Desarrollo Sostenible y Financiación para el Desarrollo y su continuación en 2024 en la Cumbre del Futuro.
2- Sanidad, con el balance y lecciones aprendidas de la pandemia de Covid, con tres foros sobre la preparación global para la lucha contra las pandemias, la lucha contra la tuberculosis y la cobertura sanitaria universal.
3- Cambio Climático, con una cumbre sobre el balance del cumplimiento de los Acuerdos de París.
A ello hay que añadir un cuarto bloque, no por marginalizado menos importante: el desarme nuclear. La entrada en vigor del Tratado para la Prohibición de las Armas Nucleares (TPAN, 2017), se ha convertido en una alternativa radical a la crisis del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), a la vigencia de la doctrina de la destrucción mutua asegurada como cimiento de la disuasión nuclear y a la nueva carrera armamentista nuclear que precedió, pero se ha reforzado, con la Guerra de Ucrania. La celebración el 26 de septiembre del Día internacional para la Eliminación de las Armas Nucleares intenta ser un recordatorio de este peligro existencial.
Sin embargo, frente a las prioridades acordadas, EEUU y sus aliados decidieron situar en primer plano la crisis geopolítica, organizando una sesión extraordinaria del Consejo de Seguridad el miércoles 20 para que pudiera intervenir en persona el presidente ucraniano Zelensky. Teniendo en cuenta que la Guerra de Ucrania ha figurado en el orden del día habitual del Consejo, la sesión solo podía tener un carácter propagandístico y de reafirmación del bloque aliado, en un momento de tensiones, especialmente entre Polonia y Ucrania por el precio de las exportaciones de cereal ucraniano. Si bien la mayoría de la Asamblea General ha reiterado en tres ocasiones su condena a la invasión rusa, con una mayoría de 141 votos, el mensaje de EEUU no podía ser más inequívoco sobre la relación entre el apoyo a Ucrania y el impulso a las reformas para la aplicación de la Agenda 2030.
Llamamiento final para la Agenda 2030
El balance de la aplicación de la Agenda 2030 esta resumido en el informe del Secretario General Guterres “Un plan de rescate para la gente y el planeta” de 27 de abril de 2023, con un programa de acción de cinco puntos. La documentación ampliada ha sido recogida en el Informe de Desarrollo Sostenible Global, del Grupo Independiente Científico con el apoyo de las agencias de NNUU. Y finalmente, los estados miembros lo habían hecho suyo, con matices y salvaguardias, en la declaración política negociada en la Reunión de Alto Nivel sobre Desarrollo de julio de 2023 y firmada en la Cumbre de la Agenda 2030.
No cabían, por lo tanto, sorpresas sobre la gravedad de la situación, agravada por las consecuencias de la pandemia, la crisis geopolítica de Ucrania y los desastres climáticos que ya azotan sectores importantes del planeta. Las cifras del retroceso son estremecedoras. En la segunda década del Siglo XXI, 575 millones de personas viven en la extrema pobreza y menos del 30% de los países serán capaces de reducirla a la mitad en los próximos siete años. 660 millones de personas viven sin electricidad, 300 millones de niños serán analfabetos funcionales y 2.000 millones de personas carecen de energía sostenible para cocinar su alimentación. Tras la pandemia, la esperanza media de vida retrocede de nuevo.
NNUU ha hecho un llamamiento para un esfuerzo coordinado que permita en estos siete años hasta 2023 recuperar el horizonte de cumplimiento de la Agenda 2030. La clave que lo haga posible es una reforma del sistema financiero internacional que permita parar la sangría de la crisis de la deuda, hacer una ampliación a 30 años con bajada de los tipos de interés y proporcionar anualmente 500.000 millones de dólares de crédito y ayudas. Este ingente plan financiero, que supone la superación definitiva del sistema de Bretton Woods, debe ir acompañado de una reforma sustancial de los estados nacionales, que sitúen la Agenda 2030 como el compás de su planificación y permita una transición justa hacia una economía verde y de los cuidados, con la extensión del gasto social en educación, sanidad, igualdad de genero y digitalización que sea la base de un nuevo contrato social en el Siglo XXI. Para acompañar y orientar este esfuerzo sin precedentes hace falta también una reforma profunda del sistema multilateral de NNUU y sus agencias, sobre la base de que los problemas globales solo tienen solución posible a partir de la cooperación internacional.
Las razones para la reforma del sistema financiero internacional han quedado recogidas en la iniciativa del paquete de Estímulos para la Agenda 2030, que rompe la fragmentación original en el sistema multilateral entre las instituciones de NNUU y el sistema financiero internacional surgido en Bretton Woods. Se establece una conexión directa entre los ODS y la base material necesaria para su consecución, que permitiría abrir el horizonte de una ciudadania global que superase los efectos del neocolonialismo y del neoliberalismo.
“Ante las puertas del infierno”
Sin embargo, cualquier avance en la consecución de los ODS depende no solo de la reforma de la financiación internacional y de la capacidad de ejecución de las administraciones nacionales e internacionales, sino también de una cierta estabilización gestionable de los efectos del cambio climático. Eso es lo que ha querido establecer la Cumbre sobre la Ambición Climática del 20 de septiembre, con independencia de los marcos diplomáticos habituales de las 27 COPs celebradas desde 1995.
Según los informes científicos del IPCC, el umbral difícil pero gestionable se sitúa en un aumento medio global de las temperaturas de 1,5 Cº, que fue el adoptado como objetivo en los Acuerdos de Paris de 2015, y que solo sería posible con el fin completo de las emisiones de CO2 para el año 2050. Pero la predicción actual es que el umbral se sitúe en esa fecha en 2,8 Cº, con consecuencias incalculables en relación con los ODS. Como resultado de la crisis pandémica, la Guerra de Ucrania y la crisis inflacionaria se ha producido un aumento de las subvenciones y de la producción y consumo de las energías fósiles, que son las principales causantes de los gases de efecto invernadero, a pesar de los llamamientos de NNUU a reducir hasta anular las subvenciones y financiación de la explotación de las energías fósiles y la transferencia de estos recursos a las energías renovables.
La disyuntiva unilateralismo / multilateralismo
El sistema multilateral de NNUU ha sido criticado por su ineficacia, en especial en relación con el mantenimiento de la paz. Pero hay que comprender que desde la adopción de la Carta en 1945, el sistema multilateral surgido de la victoria en la Segunda Guerra Mundial sobre el nazi-fascismo y el imperialismo japonés, se ha estructurado en tres componentes de distinto balance. En primer lugar, un sistema defensivo de gestión de las crisis geopolíticas, que gestiona el Consejo de Seguridad, con derecho de veto de las cinco grandes potencias nucleares para la defensa de sus intereses estratégicos. En segundo lugar, una conferencia diplomática permanente, la Asamblea General, en la que están representados con igualdad de derechos y voto sus 193 miembros. Y en tercer lugar, el Secretariado y las agencias especializadas de NNUU, algunas con sus propias asambleas soberanas, que constituyen la administración e infraestructura de la gobernanza multilateral global.
La larga crisis de la hegemonía de EEUU y Occidental, el colapso de la URSS, y la falta de alternativas más allá de marcos regionales específicos se han proyectado también, aunque de manera diferente, en los tres pilares del sistema multilateral de NNUU. Un sistema que articula la gobernanza del sistema geopolítico y económico capitalista, al tiempo que hace frente a sus contradicciones e intenta articular a través de un programa de urgencia global los intereses de la mayoría de las poblaciones de sus estados miembros ante la crisis civilizatoria a la que nos enfrentamos. La contradicción se refleja internamente a todos los niveles en NNUU entre los objetivos propuestos, negociados y adoptados por un lado y los medios disponibles y los intereses de las clases dominantes que gestionan a nivel productivo y del estado-nación el sistema capitalista internacional. Pero esta contradicción es objetiva y, más allá de la imposición unilateral en la gobernanza multilateral, no tiene otra salida que los cambios operados y acumulados en el propio sistema productivo y en la naturaleza de los estados-nación. Una contradicción que ya fue patente en el debate originario sobre el republicanismo cosmopolita tras la Revolución Francesa.
En un marco de competencia económica y geopolítica por el acceso a recursos escasos, la disyuntiva entre la gestión multilateral cooperativa en base al derecho internacional o la imposición unilateral de intereses mediante la fuerza abre una encrucijada que marca no solo los límites del sistema de producción capitalista dominante, sino las opciones de supervivencia concreta para grupos y sectores de población a corto y medio plazo y del conjunto de la Humanidad a largo. No otro es el mensaje final de Antonio Guterres en esta 78ª Asamblea General de NNUU cuando afirma que “se han abierto las puertas del infierno”.
Gustavo Buster es co-editor de Sin Permiso, revista electrónica semanal.
