Hace 100 años, en agosto de 1921, se sancionó una Constitución pionera en la provincia de Santa Fe. El proyecto, de avanzada en materia de derechos sociales y laicismo, quedó trunco por los avatares políticos de esos años. Oscar Blando reconstruye aquí su historia y rinde un homenaje a aquella propuesta progresista.
El 13 de agosto de 1921 se sanciona en Santa Fe un texto que es con justicia citado como referente de una de las reformas institucionales más progresistas de su época en la Argentina, avanzada en Latinoamérica y adscripta al constitucionalismo social como lo fueron la Constitución de México de 1917 y la de Weimar de 1919. Casi 28 años antes de la Constitución de 1949, aquel texto incorporaba por primera vez el reconocimiento de los derechos sociales estableciendo las transgresoras “Bases del régimen económico y del trabajo” y consagraba, entre otros logros institucionales, el régimen municipal autonómico permitiendo las formas semi directas de democracia (referéndum, plebiscito y revocatoria de mandatos) y el voto de los extranjeros y las mujeres (con derecho a elegir y ser elegidas a nivel local). También por primera vez, propuso un Estado laico, separando Iglesia y Estado. Esa Constitución que no pudo ser aplicada pese a su unánime sanción en 1921, fue puesta en vigencia en 1932 durante el Gobierno del Dr. Luciano Molinas. Una aviesa intervención federal en 1935 frustraría el gobierno santafesino y anularía esa Constitución. Hoy, a 100 años de su sanción, constituye un antecedente imprescindible para el derecho público provincial argentino y en especial para la Provincia de Santa Fe, que más temprano que tarde, reformará su actual Constitución de 1962 y seguramente incorporará a la nueva carta magna provincial, algunas de las sabias instituciones que aquella consagraba.
LA CONSTITUCIÓN Y EL CONTEXTO HISTÓRICO POLÍTICO
En los comienzos del Siglo XX la crisis del capitalismo había conducido a la primera gran guerra europea. Frente a ello aparecieron experiencias que fueron parte de una respuesta política y social a “ese capitalismo desembridado de la belle èpoque”. La revolución alemana de noviembre de 1918, así como la instauración de la república de Weimar y su Constitución un año más tarde, fueron parte de ese intento superador: la alternativa republicana intentó proyectar su vocación democratizadora a todos los ámbitos, mostrando que la parlamentarización y la democratización de las anquilosadas estructuras políticas del Imperio eran inseparables de la parlamentarización y de la democratización radical de las estructuras económicas, comenzando por la gran empresa capitalista y por las concentraciones cuasi-feudales de la tierra. La conquista y defensa de la democracia política, en otras palabras, no podía entenderse al margen de la democracia económica, industrial y agraria. Y la profundización de ambas, a su vez, constituía el horizonte irrenunciable de un republicanismo socialista digno de ese nombre.
Dos años antes, se dicta la Constitución Mexicana de 1917, que fue la primera Constitución que al epíteto de política agregó el de “social” y se proyectó a la humanidad. En una línea similar puede citarse a la Constitución soviética de 1918, constituyendo, ambas, “hijas de sendos intentos de republicanización revolucionaria, las que importaban el reconocimiento de derechos sociales dirigidos a asegurar las condiciones materiales para el ejercicio de la libertad”.
Casi 28 años antes de la Constitución de 1949, aquel texto incorporaba por primera vez el reconocimiento de los derechos sociales estableciendo las transgresoras “Bases del régimen económico y del trabajo” y consagraba, entre otros logros institucionales, el régimen municipal autonómico.
A su vez, el período delimitado por las dos guerras mundiales durante el siglo XX es para la Argentina un laboratorio de intensas transformaciones. Un pasaje entre dos Argentinas signado por tres grandes portales: el de 1912, con la ampliación de la ciudadanía política de la mano de la democracia electoral y la imposición de la obligatoriedad del sufragio; el de 1930, como epicentro de una crisis del modelo de acumulación y de la dominación política; y la coyuntura crítica alrededor del año 1945, de la que emergería un nuevo sujeto político, el peronismo.
Fruto de aquellas reformas electorales, a partir de 1911, e impulsadas por el Presidente Roque Sáenz Peña -la ley de de enrolamiento general, la de formación del padrón electoral y la de elecciones nacionales o ley “Sáenz Peña” propiamente dicha- se inicia el período del radicalismo en el poder entre 1916 y 1928.
Uno de los primeros distritos en los que la reforma política de 1912 permite el acceso del partido radical al poder político es Santa Fe. Desde esa fecha inaugural para la democracia electoral y hasta 1930 el sistema de partidos en el espacio provincial se organiza sobre la base de la centralidad del radicalismo como partido de gobierno, con características de partido predominante y una alta conflictividad interna. Esa capacidad electoral del radicalismo potencia los enfrentamientos en el seno de la organización y termina por conformar dos fuerzas electorales diferenciadas y competitivas: la Unión Cívica Radical (UCR) Santa Fe, antipersonalista; y la UCR Comité Nacional yrigoyenista. Mientras tanto, el Partido Demócrata Progresista (PDP), se afirma como partido de oposición, con un fuerte peso en la zona sur de la provincia, una interesante participación parlamentaria y un alto protagonismo en el debate político ideológico que caracteriza a la política santafesina en los primeros años de la década del veinte. Uno de los puntos más álgidos de ese debate, que desdibuja las fronteras partidarias, se constituye a partir del reconocimiento de la necesidad de reformar la constitución provincial vigente desde comienzos del siglo. Esa reforma será impulsada sustancialmente por el partido de Lisandro de la Torre y durante el radicalismo en el gobierno, será sancionada en 1921, la Constitución.
EL MALESTAR CON LA CONSTITUCIÓN
Como ha señalado el historiador Diego Roldán: «La Constitución de 1921 se convertiría en una bisagra en el pasado de la Provincia de Santa Fe donde competirían proyectos e identidades divergentes: la oposición entre la centralización y la descentralización, entre la laicización y el catolicismo, entre la modernización y el tradicionalismo».
El texto se adscribe, como fue dicho, a las líneas conceptuales del llamado «constitucionalismo social», que inauguraron sólo unos años antes en el mundo las Cartas de México (1917) y la de Weimar (1919), pero, además, propone una reforma progresista de importancia: el cambio de relación entre Iglesia y Estado y, con él, introduce en el debate político ideológico la “cuestión religiosa”, recuperando la vieja tradición laicista inaugurada en la Provincia por Nicasio Oroño. Laicismo y cuestión social serían, en definitiva, las claves de la resistencia a la nueva Constitución y a los gobiernos que la impulsaron.
El punto de partida de los reclamos reformistas de la Constitución de 1900 por entonces vigente en Santa Fe tiene como punto de referencia a la Liga del Sur fundada por Lisandro de la Torre en 1908. Esta agrupación representaba el reclamo de ciertas fracciones de la burguesía comercial, financiera y agraria sureñas de concluir con el marginamiento en las decisiones de poder. La Liga del Sur procuraba un doble objetivo: sacudirse el peso de la sujeción política de la burocracia instalada en la capital provincial y estimular un conjunto de transformaciones en las instituciones políticas -especialmente municipales- de la Provincia.
En efecto, el programa de la Liga del Sur pretendía ensanchar las bases de legitimidad política: reformando la composición del cuerpo electoral; introduciendo la representación de las minorías a través del sistema de lista incompleta; reconociendo a cada distrito rural el derecho de elegir por el voto de los nacionales e incluso de los extranjeros a las autoridades policiales, a la Justicia de Paz, a las Comisiones de Fomento (que hasta entonces las elegía el Gobernador) y al Consejo Escolar. Pero sustancialmente la Liga pretendía “romper con la estructura monolítica del poder provincial” y para ello la propuesta reconocía por primera vez “la autonomía municipal para las ciudades de Rosario y Casilda” y el “Intendente municipal electivo”. Este reclamo de descentralización y de mayor participación política exigía para su formalización la reforma de la Constitución de 1900, temas todos que fueron incorporados luego a la Constitución de 1921.
Es así que en el Capítulo III que se refiere al “Régimen Electoral” de la Constitución de 1921 se establece que la “representación política, tiene por base la población” y en el caso del Senado será elegido uno por departamento, salvo la ciudad capital que elegiría dos senadores y Rosario tres. También amplía la base electoral: se otorga el derecho al sufragio a los extranjeros y a las mujeres el de elegir y ser elegidas para los cargos locales. Pone límite a los grandes poderes del Gobernador: no sólo impide su reelección y la del Vice, sino incrementa las atribuciones del Poder Legislativo contemplando la facultad de las Cámaras de abrir por sí mismas y prorrogar sus sesiones, de autoconvocarse cuando un asunto de grave interés lo requiera y designar comisiones investigadoras con amplios poderes.
Laicismo y cuestión social serían, en definitiva, las claves de la resistencia a la nueva Constitución y a los gobiernos que la impulsaron.
El nuevo texto, que vino a suplantar la Constitución de comienzos del siglo XX en Santa Fe, consagró, antes que en la Nación, los derechos de los trabajadores y de los más necesitados y para evitar las “venganzas políticas” de los gobiernos, garantizó la estabilidad del empleado público. Estableció las “Bases de un Régimen Económico y del Trabajo” de vanguardia: fijaba la jornada máxima de labor y el salario mínimo; destinaba una parte de la renta fiscal para la construcción de casas para obreros; aseguraba la higiene en los lugares de trabajo y propendía al establecimiento de cámaras de arbitraje con participación patronal y obrera. Propuso una nueva concepción del rol del Estado como regulador de las políticas públicas en el ámbito económico y social. Garantizó la progresividad en materia tributaria, propendiendo a la eliminación de impuestos que pesasen sobre los artículos de primera necesidad. Esbozó, seguramente influido por el Grito de Alcorta, una reforma agraria que, entre otras cosas, gravaba la tenencia especulativa de la tierra.
La Constitución de 1921 combatió la centralización del poder y reconoció (lo que para afrenta de los santafesinos, aún no hemos logrado) la autonomía municipal, y en 1933, estando en vigencia esa Constitución, las ciudades de Santa Fe y Rosario pudieron dictar sus propias Cartas Orgánicas. También la Constitución reconoció más de 70 años antes que en la Nación las formas semi directas de democracia: referéndum, iniciativa y revocatoria a nivel local. Asimismo garantizó la inamovilidad de los jueces mientras durase su buena conducta, creó la Corte Suprema compuesta por cinco jueces y un Procurador y estableció el jury de enjuiciamiento para magistrados.
La nueva Constitución eliminó el Preámbulo y, en consecuencia, quitó toda invocación al origen divino, lo cual introdujo el concepto de laicidad y una nueva relación entre Estado e Iglesia, cuestión que traería el mayor tema de resistencia y conflicto, pese a que consagraba una sana combinación entre prescindencia religiosa del Estado y la expresa garantía para la libre profesión del culto, impidiendo leyes que lo restrinjan.
El carácter laicista se afirmaba con otros dos preceptos: por un lado, suprimiendo para el Gobernador y Vice el requisito de pertenecer a la religión católica en cuanto al juramento para la asunción de los cargos, el que fue reemplazado por la promesa de cumplir con la Constitución, y por otro, estableciendo con más claridad que la Ley 1420 que le educación en la Provincia sería “gratuita, integral y laica” creando “el fondo de la educación común que estaría formado por el 25%, como mínimum, de las rentas generales de la Provincia”.
Como diría Lisandro de la Torre, gran impulsor de ese texto: esa Constitución seguiría la gran tradición de reformas laicas introducidas en la Nación y en las provincias: “la secularización de los cementerios, el registro civil, el matrimonio civil, la enseñanza laica”.
SANCIÓN Y DESCONOCIMIENTO DE LA CONSTITUCIÓN
La Constitución no pudo ponerse en vigencia en 1921 pese a la unánime sanción de los constituyentes electos por el voto popular (radicales y demócratas progresistas) porque fue desconocida por un simple decreto del Gobernador Enrique Mosca.
El “argumento” justificatorio de esa decisión fue la prórroga del mandato de la Convención. Las verdaderas razones políticas fueron otras. La discusión sobre la legalidad del procedimiento que culminó con la promulgación de la Constitución esconde en realidad el temor que generó su contenido entre los más poderosos. Los dos núcleos de resistencia a su sanción, dirá Marta Bonaudo, pueden sintetizarse en el modo a través del cual la propuesta -intentando garantizar una práctica democrática amplia- atenúa las condiciones distorsionadas de representación, legitima el espacio fiscalizador de la oposición y rompe con los cánones de la “política criolla”. La segunda razón de la resistencia, sin dudas, es la llamada “cuestión religiosa”.
El comienzo de los debates, se produjo el 18 de abril de 1921 y en la sesión del 1° de junio de ese año, ante la imposibilidad material de dar íntegro cumplimiento a la ley de reforma dentro del plazo fijado, la Convención resolvió, por unanimidad, prorrogar sus sesiones hasta el 15 de agosto. Sin embargo, las mismas culminaron dos días antes, el 13 de agosto de 1921, dándose por clausurada las sesiones y constituyéndose en la fecha de la sanción de la Constitución. La nueva Carta Provincial debía entrar en vigencia a partir del 1° de diciembre de 1921.
El “argumento” justificatorio de esa decisión fue la prórroga del mandato de la Convención. Las verdaderas razones políticas fueron otras. La discusión sobre la legalidad del procedimiento que culminó con la promulgación de la Constitución esconde en realidad el temor que generó su contenido entre los más poderosos.
Sin embargo, el Gobernador Enrique Mosca mediante un mero decreto del Poder Ejecutivo desconoció la Constitución instigado por un telegrama conminatorio enviado -al inicio de la sesiones de la Convención- por el Ministro del Interior Ramón Gómez al Gobernador de Santa Fe, en el que “por especial encargo del presidente de la República” (Hipólito Irigoyen), le advertía sobre los peligros del nuevo texto. En dicho telegrama, el Ministro le dirá al Gobernador: “las luchas religiosas, que dividieron a la humanidad pertenecen a una época remota…renovar su discusión podría parecer inusitado…”. Y culmina apelando a la “restauración de las bases esenciales de la nacionalidad” y al Gobernador Mosca le reclama “poner una vez más al servicio de tan elevados fines todos los justos prestigios de su acción ciudadana…”.
El 27 de agosto de 1921, el Gobernador Mosca “cumple” con los deseos gubernamentales nacionales y mediante un decreto “Resuelve: no reconocer valor alguno a los actos realizados por la Convención con posterioridad a la fecha en la que, de acuerdo con el artículo tercero de la Ley 2003, terminó su mandato”. El Ejecutivo santafesino “se había convertido en abogado del desconocimiento”.
La discusión política, pero especialmente jurídica y constitucional sobre la cuestión de la prórroga del mandato de la Convención Constituyente dio origen a un arduo debate doctrinario que duró más de una década. Este se reprodujo cuando el Gobernador demócrata progresista Luciano Molinas puso en vigencia, en 1933, la Constitución de 1921.
VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN E INTERVENCIÓN FEDERAL: RÉQUIEM PARA UN GOBIERNO Y UNA CONSTITUCIÓN PROGRESISTA
El debate en torno a la Constitución de 1921 y su núcleo principal de disputa ideológica, el carácter laico de la misma, reconfigurará el alineamiento partidario e intrapartidario y también permitirá una modificación de actitudes y posicionamientos de otros actores sociales.
La controversia trajo consecuencias políticas y conflictos en el seno de los partidos que disputaban el poder en Santa Fe. El radicalismo, que había apoyado la reforma constitucional y triunfado en las elecciones obteniendo la mayoría de los convencionales, sufre divisiones que repercutirán con posterioridad negativamente. Quien había sido presidente de la Convención, el ex gobernador radical Manual Menchaca, y que había defendido férreamente la Constitución, junto a un grupo de correligionarios se aleja del partido y conforma lo que se denominó “radicalismo opositor”. El PDP, en cambio, mantiene las consignas reformistas y ello se convierte en una importante bandera de lucha antagónica. La Constitución de 1921, abandonada por los conflictos del radicalismo, se constituirá en un verdadero programa de gobierno demoprogresista (pese a que no era su propuesta original) que mantendrá en cada contienda electoral y pondrá vigencia en 1932, al alcanzar el gobierno provincial Luciano Molinas. Lo dice Lisandro de la Torre en el prólogo al libro de Napoleón Pérez “La verdadera Constitución progresista de Santa Fe”: “estamos en vísperas de la asunción del gobierno por el partido que durante once años reclamó la vigencia de la Constitución de 1921 y su victoria permitirá implantarla”.
El gobernador Molinas cumplió su palabra y el 4 de mayo de 1932 firmó el decreto de promulgación de la Constitución de 1921 iniciando una administración caracterizada por la transparencia, la honradez y por el marcado tono progresista de su gestión en lo político y social.
Los avances institucionales políticos y sociales empezaron a ser vistos con preocupación por los conservadores y por el propio gobierno de Justo. Santa Fe era «un mal ejemplo» para el resto de las provincias asoladas por las políticas recesivas, el fraude y la escandalosa corrupción. Un gobierno honesto, que favorecía a los sectores populares, que impulsaba el desarrollo, iba absolutamente en contra de los principios de los fraudulentos gobernantes que ocupaban la Rosada y contra las «arraigadas» convicciones del poder real. Había que castigar además a Lisandro de la Torre por su «insolencia» al denunciar el negociado de las carnes que involucraba a ministros del gobierno, y había que hacerlo rápido porque faltaban meses para las elecciones en Santa Fe donde se descontaba el triunfo de de la Torre, por su trayectoria y por el buen gobierno que había hecho su partido. Otro tema importante era que la Concordancia necesitaba garantizar su sucesión tras el final de mandato de Justo y, para eso, los votos de Santa Fe en el colegio electoral eran fundamentales frente a los seguros fracasos en la Capital, Córdoba y Entre Ríos. En efecto, los electores presidenciales demócratas progresistas de la provincia de Santa Fe unidos a los electores radicales de otros distritos (Capital Federal, Córdoba, Entre Ríos y Tucumán), aun sin contar con las minorías ya existentes, aniquilaban la continuidad de la Concordancia en la próxima renovación presidencial. Como dirá Félix Luna: ¡Una simple suma condenaba a Santa Fe!.
El gobernador Molinas cumplió su palabra y el 4 de mayo de 1932 firmó el decreto de promulgación de la Constitución de 1921 iniciando una administración caracterizada por la transparencia, la honradez y por el marcado tono progresista de su gestión en lo político y social.
Entre las muchas armas políticas utilizadas por el gobierno conservador para sostenerse en el poder (junto al fraude y la violencia política) se encontraba la intervención federal a las provincias. En los últimos días de septiembre de 1935 entra sorpresivamente al Senado un proyecto de ley para intervenir Santa Fe bajo el pretexto de que allí se estaba aplicando la Constitución de 1921, que a juicio del Ejecutivo Nacional, era nula.
En un hecho sin precedentes, el proyecto de intervención fue aprobado sobre tablas en el Senado Nacional ante las airadas protestas de varios senadores entre los que se destacaron Lisandro de la Torre[1] y Francisco Correa. La iniciativa girada a Diputados no pudo ser tratada ante la falta de quórum y la finalización de las sesiones ordinarias, por eso Justo decide la intervención por decreto. La hipocresía llegó a su punto culminante con el Ministro del Interior de Justo, el ex radical Leopoldo Melo, que había dicho que antes de intervenir Santa Fe “se cortaría la mano”, pero, como dijera luego con ironía Luciano Molinas, fue él quien redactó el decreto de intervención y “no murió manco”.
El 3 de octubre de 1935, Justo envía la intervención a Santa Fe, destituyendo al gobierno de Molinas y anulando la Constitución de 1921. Concluía así una administración progresista legitimada por el mandato popular que cumplió su promesa de poner en vigencia la Constitución de 1921. Con ese acto intervencionista se expresaba lo peor de un período trágico para la República -la década infame- asentado sobre el irrespeto a las instituciones democráticas, la apelación al fraude y a la violencia. Como señaló Félix Luna refiriéndose a esa época: “El campeonato de la infamia lo ganaba la intervención en Santa Fe porque en ese episodio se reunieron todas las mañas del régimen gobernante: la duplicidad de Justo, la hipocresía que hacía cubrir con solemnes palabras los actos más injustificables, la frialdad en el cálculo de tiempo y oportunidad, el desprecio por la voluntad mayoritaria y la opinión pública. Fue el hecho más innoble, más irritante, más condenable de la década clausurada el 4 de junio de 1943”.
EL HOMENAJE…
Hoy, a 100 años de la sanción de la Constitución santafesina de 1921, es justo rendir homenaje a los Convencionales que la sancionaron, a los dirigentes políticos que la impulsaron y defendieron, y a los gobernantes que la pusieron en vigencia. También tener más que nunca presente este antecedente imprescindible para el derecho público provincial argentino y especialmente para la Provincia de Santa Fe que más temprano que tarde, reformará su actual Constitución de 1962 y seguramente incorporará a la nueva carta magna provincial, algunas de las sabias instituciones que aquella consagraba.
Oscar Blando es Doctor en Derecho, docente universitario, exdirector de Reforma Política y Constitucional del Gobierno de la Provincia de Santa Fe.
El presente artículo es una versión sintética de lo expuesto en el libro «La Constitución de 1921. La verdadera Constitución progresista de Santa Fe» (Editorial Laborde) y, por razones de formato, se han eliminado las referencias bibliográficas.
